愿流氓资源网能够帮您学到有用的知识,精简美观,不做大多数!

中国小区为什么容易变成 “老破小”?

流氓大叔2023-12-27 12:12:15好文分享

中国小区为什么容易变成 “老破小”?

根据 2020 年的《中国人口普查年鉴》,中国家庭住房建设于在上世纪 90 年代以前,90 年代和本世纪 00 年代的,占比分别达到了 14.4%、20.6% 和 30.3%,加起来比例达到 65% 以上。但不仅许多 90 年代住房已成老旧小区,需要改造,甚至本世纪初兴建的小区,也已出现老化,外墙漏水,电梯损坏,层出不穷。

为什么中国小区 “易老”?我们就此专访清华大学城市规划系副教授刘佳燕,她从事城乡规划与社会学交叉学科的研究与实践,关注老旧小区的改造,对各类小区复杂的历史产权问题,社区各主体诉求,都有自己的认识。

记者|刘畅

维护无门

三联生活周刊:人们日常中提及的老旧小区,指的是哪些类型的小区?它们普遍有哪些特点?

刘佳燕:老旧小区的范围很广,房屋类型和时间跨度都很大。就北京来说,有上世纪五六十年代盖的房子,很多是低、多层的单位房和自建房,有八九十年代单位的福利分房和当时刚出现的商品房。因为八九十年代住宅开发大幅增长,所以目前的老旧小区,绝大多数指的都是这类房子。

这个时期的小区有三个特点,一是房屋结构有差异,很多早期的住宅楼是砖混结构,寿命往往不超过 50 年,其中的管线等设施寿命更短,比如铸铁的上下水管道平均寿命只有二三十年,已经出现严重的破裂、堵塞,需要更换。有的楼,居民未拆墙装修,也出现墙体开裂等,需要打圈梁加固。

另一个特点是,普遍都又诸如公共空间匮乏、道路交通混杂之类的问题。一些单位的福利房因为资金充足、物管到位,保养得很好,不过绝大部分小区,普遍都有地面沉降造成的墙体裂缝、墙漆脱落、保温层破损、路面起伏、电梯老损、路灯不亮、绿化带荒废等问题。我们做过统计,北京城六区内建设于 2000 年及以前的老旧小区占比约六成,集中在城北的二环至四环之间。

第三个特点是产权结构复杂,一个小区里可能有不同单位建的福利房,还有拆迁安置户。过了三十四年,一些单位已经倒闭,房子也被转租出去许多道,不论是日常维护还是改造,都很难找到产权的主体。

此外,一些楼龄十多年左右的住宅,也会出现像墙漆脱落、电梯故障之类的问题。也是日常维护不到位导致的。比较科学的方法,应该是每年不停地小修小补,到了年限再大修。但中国小区的普遍情况是,像维修路灯之类的日常维护,一般是业主发现问题向物业投诉,物业派人修理,很随机,没有明确、整体的规划。

三联生活周刊:为什么物业公司无法制定定期日常维护的规划?

刘佳燕:有物业公司管理水平和意识的问题,也有不少是因为资金不足,大量的老旧小区甚至没有明确的物业管理机构。像平整路面、修理路灯等日常维护,一般靠业主每年交的物业费解决。我们调研北京的老旧小区,大多是几百户,大部分的物业费每月只有几毛钱一平米,很多小区的上缴率还只有 20%-30%,甚至还有居民不缴物业费,只缴纳每月 3 元的卫生费。

拿着这些物业费,物业公司可以说是 “巧妇难为无米之炊”,一般只能保证基本的保安和保洁,起到兜底作用,达不到日常保养水平,更难以制定定期维护的计划。鉴于这种情况,一些物业公司开始摸索打破小区的界限,同时打包服务多个小区或院落,有利于规模化,打破困境。

三联生活周刊:小区一般都有公共维修基金,这笔资金不能够负担维护的任务吗?

刘佳燕:公共维修基金就是住宅专用维修基金,有其特定的用途,只能专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的大修、中修和更新,包括住宅的基础、承重墙、墙面、门厅、楼梯间等住宅部分,以及电梯、消防、道路、下水管等设施。

住宅公用部位和设施设备维修基金制度是 1998 年建立的,大量早期建设的老旧小区并没有收取维修基金,之后也没有补缴。2007 年以后,购房者办理房产证,必须先缴纳维修基金,首期金额大概是建筑每平方米造价的 5%-8%。维修基金一般存入各地建设(房地产)主管部门开设的专户代管。

而动用维修基金有一套繁复的流程。首先是物业或业主提出使用建议;然后,需要三分之二的业主的业主或召开业主大会讨论通过;第三部,物业或者相关业主组织实施使用方案,需持有关材料,向相关主管部门申请列支;政府主管部门审核同意后,专户管理银行才会将资金划转至维修单位。

在这个过程中,业主协商或召开业主大会等环节,往往就卡住了。有数据显示,截止 2022 年底,北京累计的商品住宅维修基金达到 782.90 亿元,累计使用的数额只有 78.07 亿元,提取率不足 10%。还有很多城市低于这个水平,大量公共维修基金就锁在银行的账户里。

我身边又一个小区,是 2000 年以后建的,有一千多户居民,有塔楼也有板楼。塔楼因为高,住户也多,电梯使用频率高,损耗很大,噪音已经很大了,还出现过乘客被困住的情况。塔楼的业主们找过电梯厂商,认定需要维修,但之后就在塔楼与板楼业主、业委会、物业、居委会等多方推诿不定中,迟迟推进不了。

共有资产不是公共资金,政府不能代为集中行使权力,个人意志也不可能决定。而在一个共有空间里,虽然收益和责任是大家共有,但并不是所有人平均分配,自然就会造成争端。

难得信任

三联生活周刊:您提到小区物业费收缴率低,造成这种局面的原因是什么?

刘佳燕:原因主要有三个。一个是业主的习惯。我国第一家物业管理公司和住房商品化的物业管理,都于上世纪 80 年代在深圳诞生,然后很快推广至全国。但在很多老旧小区里,住房是单位福利,即使业主已经把房买到名下,也没有交物业费的习惯。农转居的拆迁安置房中,业主也普遍没有为物业服务买单的意识。

其次就是产权的问题,老旧小区的产权非常复杂,加上租户很多,找不到产权主体,不论是收取物业费,还是维护改造时,征询意见都非常困难。我们调研时曾发现,一个五百多户的老旧小区中,房屋和院落的产权涉及 20 多家单位,还有通过二手房交易的私产住宅,物业管理和收费非常复杂和困难。

第三、不论老旧小区,还是商品房小区,物业费管理都不透明,一方面物业公司把物业费、小区公共收益挪作他用或占为己有的案例时有发生;另一方面,也存在部分业主不交物业费,物业难以开展工作而备感冤屈的情况。所以,现在有些小区在尝试采取信托制,就是设立一个完全透明的账户,其中一定比例的酬金支付给物业公司,其余都公开透明地花在业主身上。这个账户实行物业取款和业主查询 “双密码”,每位业主可以随时查询物业服务收支情况,这样来避免纠纷。

三联生活周刊:我们知道物业公司是业主们选择的,为什么业委会无法直接约束物业公司?

刘佳燕:因为业委会的力量本就十分薄弱。虽然法律层面,业委会的制度不断健全,国家和各地地方层面也有明确的规则,但实际上有业主委员会的小区并不多。根据北京市住建委 2021 年 4 月公布的数据,全市业委会和物管会组建率达 90.1%,但业委会仅占总数的 25%。

业委会难以形成的原因大约有三个方面,一方面,在中青年比较多的小区里,业主们往往忙于工作生活,不愿参与小区事务,放弃了投票和选举的权利。一方面,当代小区内住户的构成更加多样,流动性也大幅增加,生活方式、价值观的分异也更大,相互之间对话、理解和沟通的难度较大。加上现实中不少关于业主委员会滥用职权、与物业公司勾结等负面新闻,导致一些业主自然对这两者心有疑虑。还有一方面,社区居委会本应履行居民自治职能,但在日常工作中,绝大部分精力用于完成街道等政府部门布置的任务,也无力关注推动业委会、业主大会等自治组织的设立。

如果没有业委会,动用公共维修基金,监督物业公司等诸多事务都会受阻,业主发现问题,只能向社区居委会反映,寻求协调和解决。还有很多时候,即便成立了业委会,业主之间也缺乏信任,围绕动用维修基金、更换物业公司等事务,业主和业委会之间、业委会内部也会吵得不可开交。

面对这种情况,北京从 2020 年开始探索物业管理委员会的制度,就是由居民委员会、村民委员会、业主、物业使用人代表等,负责组织业主,共同决定物业管理事项。但信任问题仍然存在,业主经常感觉 “被代表” 了,委员是谁?怎么选出来的?物业管理的决定怎么做出的?物业管理委员会是作为临时机构被提出的,应推动有条件的地方成立业主大会、选举业委会。但这种集中式代表制的快速推行,最后能有多少真正有效走向后面的两种形式,只能拭目以待。

在无法形成共识的老旧小区,最终就会形成恶性循环。业主出租房屋,搬离小区,租房客没有权力也没有意愿参与小区公共事务,小区环境越来越差,有条件外迁的住户进一步流出。学术界用 “住房过滤” 来描述这种现象,我们曾见到一个钢铁厂职工小区,钢厂关停搬迁,小区里的居民下岗,有能力的人搬迁。如今仍住在里面的居民,几乎都是行动不便的老人,许多房子连窗户都没有了,居民连房子内部都无力修缮,小区的公共环境更是破败。

三联生活周刊:面对这样的局面,目前有什么措施能够促进业主、物业公司、居委会之间的信任?

刘佳燕:如今各地有不同的努力和尝试。核心一是完善制度,比如通过信托制,重塑居民与物业间的信任关系;二是制度落实,切实推进成立业主大会、选举业委会,在产权明晰的前提下让业主真正履行共同管理、共同决议的职责。三是通过第三方团队,比如北京的责任规划师,上海、成都等地的社区规划师,围绕社区人居环境提升,推动各方沟通和协作。

我从 2018 年开始在海淀区清河街道做责任规划师。清河街道有近 20 万人,包含了 29 个社区。这个地区像北京城的一个缩影,历史上它是清河镇,地处北京北部的交通要道,建国后是北京的毛纺织基地,有三大毛纺厂,如今西南边是中关村。上世纪 90 年代末开始快速城镇化进程,商品房小区拔地而起。如今这里各种类型的住宅都有,除了毛纺厂留下的职工大院、商品房和安置房小区,还有城中村、部队大院等,居住人群也非常复杂,比如在城中村里,就既有旁边批发市场的商户、外卖小哥,也有中关村工作的白领,还有考研的学生,职工大院中的也类似。

2014 年开始,在清华大学李强教授带领下,清华大学社科学院、建筑学院等学院的师生就在这里开始了基 “新清河实验”。通过大量调研,团队发现,社区 “两委” 的人很多都不是本社区的居民,居委会很难发挥自治作用。于是我们就想帮助居民选举议事委员,作为支持居委会工作的重要在地力量。

我们最先在几个小区做尝试。通过业主提名或自荐,选举议事委员。然后协助她们学习议事方法,制定议事规则,从怎么开会开始,比如发言前要先举手牌,要对事不对人。这个背后的逻辑是,很多时候,小区中公共事务的矛盾有其历史原因,各方在一起商议时,难免带着怨气或不信任,经常导致议而不决,甚至冲突升级。

这种情况下,要首先形成平等开放的对话氛围,明确讨论议题,掌握适宜的协商技术,很多时候说清楚了,才发现其实大家的目标是一致的。接下来就是具体做法的商议,相互沟通、理解、妥协,最终达成一致。比如公共空间提升的问题,业主交的物业费有限,物业公司就说自己再多干一些,社区说再补贴一些,街道说再争取点经费,或是从共建单位拉一些赞助,最终把事情做成。

琐碎的小事做得多了,信任建立起来后,小区的维护和改造就能顺利推进。2017 年毛纺北小区作为北京首批老旧小区改造试点就是如此。那时要给小区加装电梯、建设养老驿站,团队通过提供技术方案说明,开展居民意愿调研,协助选举议事委员和监督委员,让业主先参与到公共议事中,通过建立共识,不同楼栋形成不同的关注重点和改造意愿,再具体探讨加装电梯等改造项目,就能较顺利地获得居民认可。

如今在清河街道,议事委员规则已经形成指南,进一步在更多的社区推广实施。不过目前还只是在清河地区的实验,需要进一步总结可复制、推广的经验。

来源:三联生活周刊 微信号:lifeweek


图片名称